特区40年｜王珺：法治城市示范应当为创新创业提供更大自由度

2019年8月《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）发布，深圳经济特区迎来新的重大使命、重大任务、重大机遇。

外界评价《意见》“干货多、硬货多”，在王珺看来，《意见》的针对性很强。“目标定位准确、政策措施可行，是基于现在的深圳发展实际对未来图景的诠释，也就是说，《意见》有明确指向性，即为深圳量身定做的，而不是其他城市通用的。同时，又具有标杆性，推动深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放。”

他认为，更高起点，关注的是发展阶段的变化。改革开放的前40年里，我国处于工业化发展阶段，深圳在工业化方面起到了引领示范作用。但现在城市化接力工业化，成为中国经济发展的新动能。在城市化进程中，我们看到城市群的发展尤为重要，比如珠三角城市群，是我国城市化率最高的地区，辐射带动华南、中南和西南地区的发展，是全国经济发展的重要引擎。根据城市群的发展规律，城市群中必然有大城市的参与，大城市作为引领，扮演着“火车头”的角色，深圳作为先行示范区，承担着带动区域城市发展的任务，这是更高起点的第一个含义。

更高起点的第二个含义，要从时代性来理解，也就是在全球追求科技创新的时代背景下，深圳建设先行示范区，必须注重科学技术的研发和应用。更高起点的第三个含义，要从开放性来理解，也就是深圳如何进一步融入国际社会，在市场机制和要素流动等方面和国际市场互联互通。

对于更高层次，王珺认为一方面要重点关注产业发展层次的变化，从初级产品的生产到先进制造业的发展，再到现在走向创新引领产业发展的过程，突出创新的意义。另一方面，要着重关注人与自然、人与人关系的演进更新，强调人与自然、人与人应该和谐相处，人自身要实现全面发展。

更高目标，也就是《意见》赋予深圳的五大战略定位：高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆和可持续发展先锋。王珺说，这些目标正是从深圳的实际出发，充分考虑了深圳目前的发展阶段，为深圳的未来发展指明了方向和路径。他特别指出，这些目标反映了整体性与系统性，要求深圳不能满足于当某个领域的“单打冠军”，而是要成为各个领域全面领跑的“全能选手”。

王珺对五大战略定位之一的“法治城市示范”特别关注。他认为，深圳不仅要在经济建设、高质量发展上取得更大成就，在制度建设、法治环境、治理体系与治理能力现代化等方面也要有新的探索。他提出，深圳建设法治城市示范应当在处理五种关系上发挥典范作用。

一是处理好营商环境正面清单与负面清单的关系。正面清单是指政府将允许的市场准入主体、范围、领域等以清单方式列明，负面清单指政府将限制及禁止进入市场的领域、行业等情况以清单方式列明。前者可以理解为市场主体“允许做的空间是有限的，除此之外，不允许做的空间是无限的”。后者则是“不允许做的空间是有限的，除此之外，允许做的空间是无限的”。法治城市示范，应当为创新创业提供更大自由度，所以，应该更多地采用负面清单的管理方式，而不是正面清单。

二是处理好政府和市场的关系。法治城市示范应该让市场“法无禁止即可为”，让政府“法无授权不可为”，政府和市场其他主体是一样的，都要依法办事，建设法治政府是建设法治城市的关键。

三是处理好人与人之间关系。在市场交易等经济活动中，合约连接着交易双方，法治城市示范，应当保证交易双方能够切实履行合约。

四是处理好制度制定和执行的关系。王珺提到，现在一些地区制度制定得又快又多，但大多只做原则性规定，对于谁来执行、怎样执行缺乏具体要求。这就导致有些人去钻制度空子，选择性地遵守制度规则。法治城市示范，不应当出现这种情况，制度制定应该明确具体，制度执行应该有力有效。

五是处理好正式制度与非正式制度之间的关系。法律条文不可能覆盖社会的方方面面，即使在法律法规完善的地区与国家，非正式制度规则也是发挥重要作用的。对于深圳来说，首先要有一套引领人们行为的法律规范，然后，让这种规范变为人们日常生活与工作中的一种习惯和潜意识，再用这种习惯以及正式规则调整原有生活与工作中不适应的习俗等。在法治精神的引领下，促进人们自觉规范自己的行为，进而形成社会整体的法治意识和风气。

“法治城市示范”的战略定位中提出，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。

对此，王珺的理解是，市场化、国际化与法治化是当前全球普遍认同的具有竞争力的营商环境标准，其中，法治化是市场化、国际化的保障。

对于什么是稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境，王珺表示，公平的营商环境意味着法律必须对所有市场主体一视同仁，不因所有制的不同而区别对待，也不因投资规模的大小对某些特定市场主体有差别待遇。透明的营商环境需要法律法规及时公之于众，不仅是原则公之于众，更重要的是，具体细则、操作指引也要公之于众。比如，抗击此次新冠肺炎疫情期间，一些地方政府出台了一系列补贴企业的政策，但是有些政策的实施设计不够具体，也没有操作指引，企业不知道到哪个部门去办、要办理些什么手续，才能获得这些补贴和优惠政策，这大大影响了政策的落实到位，这就是政策的透明度不够的表现。而稳定、可预期的营商环境意味着法律法规不能“朝令夕改”，不能让市场主体无所适从。

《意见》提出要“用足用好经济特区立法权”，全面提升民主法治建设水平，为深圳发挥特区优势留足了制度空间。王珺认为，经济特区立法权应该在以下四个领域重点发力。

首先，是营商环境领域。应对标世界银行营商环境指标体系，找出深圳在哪些指标上还存在差距，在这些地方重点发力。比如深圳在“跨境贸易”“获得信贷”“合同执行”等方面，都需要进一步完善。

其次，是城市规划建设领域。城市规划建设涉及建设者、政府管理者和土地的经营者、使用者或所有者，是多元利益集中的地方。深圳土地市场活跃，如何制定和履行涉及土地的相关合同、如何处理好租赁相关方的利益关系，必须在城市规划建设中好好把握，要借助立法来规范相关市场主体行为，理顺利益关系。

再次，是大数据应用领域。在数据作为重要资源的背景下，数据产权界定、隐私保护、信息安全等问题需要特别关注，深圳在大数据应用方面具有领先优势，相应的法治建设也应该跟上，为全国提供新鲜经验。

最后，是监管领域。也就是如何监管好法律的制定和执行。首先要注意监管的尺度问题，一方面把握好监管的“松”和“紧”，另一方面要注重对被监管方一视同仁。其次要注意监管是否到位，既不能“缺位”，也不能“管过头”。

当今世界，科学技术发展突飞猛进。科技进步为法治建设提供丰富多样的创新支持和强有力的技术保障，法治建设水平在应对科技挑战中不断提升。

“科技进步为有效的法治化建设提供了技术基础”，王珺特别提到深圳要充分发挥科技对法治建设的促进作用。他举例说，大数据技术应用在司法取证中，就可以提高取证效率，大大降低取证成本；还比如说，应用大数据后，一些人违规被发现的概率会大幅度增加，那么，侥幸心理和欺骗行为就会减少，守法行为就会增加，这对于信用社会的建设至关重要。

此外，还可以考虑大数据技术与区块链技术的结合。由于区块链采用分布式账本数据库，具有去中心化、信息不可篡改等特征。这不仅可以帮助区块链在经济领域发挥作用，比如深圳此前开出了全国第一张区块链发票。同样的，深圳可以利用区块链方面的技术优势，将其运用在法治上，比如储存电子证据数据，杜绝利益相关方篡改；再比如无纸化审判，保证数据传输的真实性；还有司法公开和监督，审判记录、裁判文书等信息可查询可溯源，等等，深圳都应该先行探索，为全国提供新经验。

对于新技术蓬勃发展下的网络经济，王珺认为，我们面临着数据产权需要进一步界定等问题，但这并不意味着有问题，就不去发展创新了。遇到现实问题，我们便解决问题，不断把边界界定清楚，把规则进一步明确。他强调：“法治建设与科技创新相互促进，在科技创新进程中不断完善法治，应成为深圳打造法治城市示范的一大特色。”

“主要的问题是如何突破物理空间约束”，王珺说，深圳现有常住人口1300多万，而土地面积不到2000平方公里，再加上流动人口的迁入，深圳成为全国人口密度最高的城市，密度高，土地成本就高，新产业发展会受到空间压力的挑战。

王珺提出，解决这一问题有两种路径。一种是进一步提高土地使用效率，比如“向空中发展”，提高楼层层数，不断地向高空要空间。但是这种做法不仅成本很高，也不符合深圳带动周边城市发展的定位。另一种是通过与周边城市的互动、推动区域内产业转移与结构优化，进一步拓展深圳腹地。两者比较，后者不仅建筑、管理成本低，也符合大城市发展的规律。纵观世界大城市发展，凡是持续有活力的大城市，都有广袤的腹地支撑，而缺少腹地，大城市发展就会受到限制。

谈到深圳未来发展面临的主要矛盾，王珺强调有两个方面须引起高度重视。

一是经济发展与社会治理之间的矛盾。随着深圳经济的高质量发展，人们的需求呈现多元化特征，社会治理难度进一步加大。这是高收入经济体在发展中都会遇到的一个普遍性问题。此外，深圳的特殊性在于，外来人口比重大。移民城市的优势，就是汇聚了不同文化背景、生活习惯的群体，在社会认知、行为习惯等方面的差异会带来更大活力。而困难在于，治理比较复杂。所以，深圳必须进一步提高社会治理能力。“在社会治理中，法治作为提高社会治理能力的重要手段，通过法律制度的有效供给，进一步规范人们的行为，尤其是经济交易行为，为高质量发展提供支持”。

二是经济高质量发展与公共服务均等化之间的矛盾。当深圳人均GDP超过了2万美元后，人们对优质的公共服务需求日益增长，比如说，幼有善育、学有优教、病有良医、老有颐养等。但是，相对于不断增长的高品质生活需求来说，供给还存在不充分不平衡的问题。在这方面，深圳可以继续探索政府与社会资本合作的方式方法，用好民间资源，增加高质量供给。

王珺认为，深圳的今天是坚持从实际出发，善于学习的结果。这种学习，过去是在内地与港澳地区以及其他高收入市场经济体存在着收入差距、体制差异下，更多地借鉴了他们发展的经验教训。而在新时代的背景下，深圳应该更加注重自主创新。“现在，深圳人均GDP超过2万美元，高出世界平均水平，与世界发达国家和地区的差距大幅度缩小。深圳的创新应当升级，从亦步亦趋式创新，走向自主创新”。

谈及创新，王珺认为，也要以务实为前提。首先要讲究科学。即用科学的方法和策略发展各项事业，尊重科学规律，在建设先行示范区中深刻认识科学的规律性。其二是讲究实际。坚持一切从实际出发，根据深圳不同时期的具体实践，创新经验和方法。其三是讲究效率。在先行示范区建设中，协调好和港澳及其他地区关系，发挥不同资源禀赋地区优势，调动企业积极性，激发企业家精神。