深圳法治政府建设巡礼 | 深圳在全国首设“红头文件”前置审查

“红头文件”泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。由于行政权力的公共性，其影响范围极大。然而随着时代发展，某些文件的“走形”、“打架”问题在各地相继出现，成了阻碍社会进步的“绊脚石”。

“明者因时而变，知者随事而制。”为依法行政正本清源，维护法制统一和政令畅通，深圳以制度来规范“制定制度”，对规范性文件进行规范管理。

在改革开放之初，由于法律法规数量较少，地方各级政府多靠“红头文件”行政，深圳也不例外。1992年，深圳市政府发布第2号令《深圳市政府规范性文件备案管理规定》，要求各级政府部门发布的所有规范性文件，须在发布后20日内报市法制局备案进行合法性审查，即事后审查。

在策马扬鞭谋求发展的过程中，深圳不断总结经验，革故布新。2000年10月，深圳市政府颁布《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府第94号令），改革“红头文件”合法性审查机制，将行政规范性文件的事后备案审查调整为事先审查，这相当于将合法性审查的“监控摄像头”前置从出口改装到了入口，从源头上实现行政公共决策的法治化。由此，深圳在全国率先以政府规章形式确立了行政机关规范性文件事先审查制度。

2001年，为保证“红头文件”事前审查工作顺利进行，深圳市政府决定在市法制局设立规范性文件审查处，专门承担规范性文件审查工作；同年出台《深圳市人民政府公告管理规定》（即市政府“95号令”），与“94号令”同时实施。随后，市政府陆续出台《深圳市人民政府办公厅关于实施〈深圳市行政机关规范性文件管理规定〉和〈深圳市人民政府公告管理规定〉有关问题的意见》等配套政策文件。2018年2月，市政府全面修订《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，建立起行政机关规范性文件管理“六统一”（即统一要求、统一审查、统一编号、统一有效期、统一发布、统一查询）制度，最终形成较为全面的行政机关规范性文件前置审查管理规范体系。

自2001年施行“红头文件”前置审查程序到2019年底，深圳市政府部门报送合法性审查的规范性文件超过3300件，年均审查量超过170件，通过合法性审查约2664件，审查通过率大约为80.7%。“红头文件”前置审查的“监控摄像头”功能发挥优良，行政机关规范性文件的制定主体、程序和内容等都被纳入审查对象和范围。

“红头文件”管理制度从事后备案审查到前置审查的转变，实际上绘制了我国行政决策监督体系的法治进化路径，政府行政权力被进一步关进“制度的笼子里”。可以说，行政机关规范性文件前置审查程序，实现为各级政府部门的决策行为保驾护航，确保其始终航行在依法行政的航线上；同时也成为监督行政权力的有效手段和纠正问题文件的校准器，有力维护了政府行政行为的效力和严肃性，更好回应了广大人民群众对政府依法行政能力提升的关切，增强了人民群众在法治城市示范建设中的获得感和幸福感。

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